建設工程安全生產關系到人民群眾生命和財產安全，是人民群眾的根本利益所在，直接關系到社會穩定大局。造成建設工程安全事故的原因是多方面的，建設單位、施工單位、設計單位和監理單位等都是工程建設的責任主體，但對于監理單位的安全生產承擔責任問題，在行政執法實踐中一直存在著爭議^[1]。文章從行政立法、行政執法、法律適用三個角度，結合相關案例分析當前安全生產行政執法面臨的困境；從建立健全標準體系、優化行政執法聯動機制、法律適用沖突解決三個方面探求對事故發生后監理單位行政執法的合理化出路，以進一步明確生產安全事故發生后監理單位的法律后果。

監理單位 安全生產 行政執法 建設工程

為了對工程項目的施工進行監督及管理，監理單位受業主委托對工程建設進行第三方監理，在建筑工程施工過程中發揮了重要作用，主要體現在質量監督、進度控制、安全生產等各個方面。是否能夠全面、有效地開展監理活動，將直接影響到整個工程項目是否能夠保質保量地順利完成。目前我國建筑行業普遍存在違法發包、轉包、掛靠及違法分包等行為，若是因建設單位、施工單位的違法行為引起了生產安全事故，監理單位作為工程建設的責任主體之一，也面臨著被行政處罰的風險。

《安全生產法》（2021年修訂）第十條規定，應急管理部門對安全生產工作實施綜合監督管理，而交通運輸、住房和城鄉建設、水利、民航等有關部門在各自的職責范圍內對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理。根據前述法律規定，不難發現，由于安全生產法對行政處罰主體規定較為籠統，沒有明確每種具體違法行為的具體實施部門的具體處罰主體，盡管有“按照職責分工決定”的規定，但由于存在職責交叉和職責不清，實際執法過程中仍然會出現處罰主體難以確定的問題。因此，本文將結合安全生產領域典型案例，從執法主體、法律適用等多個不同的角度進行全面分析，以期進一步明確生產安全事故發生后監理單位需要承擔的行政法律責任。

案例一：龍潭長江大橋南錨碇工程“6·22”沉井模板坍塌較大事故。

2021年6月22日14時35分，中交二公局第二工程有限公司龍潭長江大橋工程南京棲霞區境內南錨碇建設工地，在沉井第九節接高施工過程中，發生一起模板坍塌事故，事故造成3人死亡，12人受傷，直接經濟損失約958萬元。

《事故調查報告》認定，中鐵大橋監理公司，現場巡檢不力，未按要求對施工方案安全保證措施落實情況進行監督檢查，對施工單位違規行為和安全隱患沒有及時監督整改。未嚴格審查施工方案變更，未督促項目部開展專家論證和安全風險評估。未針對工藝變化調整加強現場監理工作，未按規定組織監理技術交底，對事故發生負有重要責任，建議由應急管理部門依據《安全生產法》（2014年修訂）第一百零九條規定給予行政處罰。

案例二：寧波市鄞州區邱一村安置房 Cl-4 地塊項目_ 6·22 _樁機倒塌一般事故。

2021年6月22日8時30分左右，寧波市鄞州區邱隘鎮邱一村安置房Cl-4地塊(鄞州區會展路與芳草路交叉口)項目建筑工地發生3#樁機倒塌事故，造成2人死亡，直接經濟損失約400萬元。

《事故調查報告》認定，公平監理公司履行監理責任不到位。違反《建筑法》、《建設工程安全生產管理條例》等相關規定和《邱一村安置房Cl-4項目建設工程監理合同》中委托單位的要求，未認真履行監理工作職責，有效督促、檢查各承包人嚴格執行工程承包合同情況，未及時發現浙江易和公司違法轉包、不合格樁機套牌使用等違法違規行為，對樁機的安全技術綜合驗收流于形式。公平監理公司未能依照法律法規及合同要求實施監理，對事故的發生負有責任。

結合以上兩個案例及法律法規的相關規定^[2]，筆者認為監理單位在建設工程安全生產過程中，應當遵守安全生產法律、行政法規的規定，根據《監理合同》的約定行使職權，保證建設工程安全生產，依法承擔建設工程安全生產責任，具有安全生產管理職責。在發生生產安全事故時，如監理單位違反《建筑法》、《建設工程安全生產管理條例》等相關規定及《監理合同》中的相關約定，未認真履行監理工作職責，對事故的發生負有責任的，應當由行政部門作出行政處罰。

（一）安全生產行政立法的困境

建設工程領域體系復雜、體量龐大、涉及面廣，但規制建設單位及施工單位行為的法律規定已日趨成熟，行政立法中關于建設單位及施工單位承擔生產安全事故責任的，基本上已經能夠做到有章可循、有法可依。而從監理單位的角度看，目前的法制建設還不夠健全，除《建筑法》、《建設工程安全生產管理條例》中涉及監理單位的職責外，在許多方面仍然存在法律、行政法規缺位的情況。現行的監理法律制度缺乏對監理單位在安全生產領域的專門法律規制，監理單位的權利和責任主要散布于不同的法律、行政法規、部門規章以及規范性文件當中，如《建筑法》第四章、《建設工程安全生產管理條例》第十四條、《水利工程建設監理規定》等。除此之外，還有部分則在地方性法規、地方政府規章中進行規范，如《浙江省建設工程監理管理條例》、《廣東省建設工程監理條例》、《北京市工程建設監理管理辦法》等。規范監理單位安全生產的法律、法規、規章和規范性文件非常散亂，難以集中細化，且這些法規的法律層級不高，多為部門規章，導致在追究監理單位違法行為的行政責任時執法主體不明、適用法律混亂。

《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》要求健全落實安全生產責任制，完善安全生產責任體系。按照“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全和誰主管誰負責”的原則，厘清安全生產綜合監管與行業監管的關系，明確各有關部門安全生產工作職責，并落實到部門工作職責規定中。負有安全生產監督管理職責的部門負責安全生產法規標準和政策規劃制定修訂、執法監督、事故調查處理、應急救援管理、統計分析、宣傳教育培訓等綜合性工作，承擔職責范圍內行業領域安全生產監督管理職責^[3]。因監理行業在建設工程有著特殊的定位，對于監理單位的安全生產執法存在監管主體、體制機制及法律適用等多方面問題，在行政立法上暫未形成完整的法律體系，直接導致行政執法實踐中出現了行政職權交叉、行政監管重疊的情況。

（二）安全生產行政執法的困境

行政處罰，是行政執法機關為了維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益，對違反行政管理秩序，依法應當給予行政相對人的法律制裁。行政處罰的種類，按照行政處罰法的規定，包括警告、通報批評；罰款、沒收違法所得、沒收非法財物；暫扣許可證件、降低資質等級、吊銷許可證件；限制開展生產經營活動、責令停產停業、責令關閉、限制從業；行政拘留；法律、行政法規規定的其他行政處罰。而《安全生產法》規定的行政處罰主要包括責令停產停業整頓、沒收違法所得、罰款等。

根據《安全生產法》的規定^[4]，國務院和地方各級人民政府應急管理部門對安全生產工作實施綜合監督管理，其他有關部門在各自的職責范圍內對有關的安全生產工作實施監督管理�！栋踩�生產法》是安全生產領域的綜合性、基礎性法律，其規定的安全生產行政處罰的決定機關，不僅包括主要負責對全國安全生產工作實施綜合監督管理的應急管理部門，也包括主要負責監管建筑施工安全的建設部門、主要負責監管民航安全的民航部門、主要負責監管的鐵路運輸安全的鐵路部門、主要負責監管的電力事業安全的電力部門等^[5]。

目前，規定各部門都可以依據《安全生產法》對各自監管領域的安全生產違法行為實施行政處罰的依據有相關法律、行政法規以及國務院的“三定”方案等，這在一定程度上確實有利于加強對各行業、領域安全生產的管理，規范和統一執法尺度。但是值得注意的是，前述各有關部門實施行政處罰的具體領域，查處違法行為的具體范圍，都需要根據各部門的職責分工來確定。在某種程度上，這卻也成了淡化公權力之間界限、阻礙公權力之間協同運作的癥結所在。

我國現行的安全生產監管體系分為綜合監管和行業監管，綜合監管權由應急管理局行使，行業監管則是行業主管部門的安全監管職責。根據《安全生產法》的規定，有行業主管部門的，由其行使安全生產監管權，多數生產經營單位都由行業主管部門進行安全生產監管；無行業主管部門的，則由應急管理部門依據《安全生產監管監察職責和行政執法責任追究的規定》對相關單位實施安全生產綜合監管。應急管理部門負責綜合監管，指導、協調和監督有關部門依法履職，監督考核安全生產控制指標執行情況，監督事故查處和責任追究情況。行業主管部門則發揮行業監管優勢，履行安全生產監督管理責任，從健全機構、明確職責、充實力量等方面，加強本行業安全生產監管執法，預防控制事故，健全本行業領域安全生產責任體系。從這個意義上來說，出于規范公權力的考慮，監理單位的安全生產監管，包括日常檢查、行政處罰等，應急管理部門不應直接以綜合監管的名義大包大攬，代行職責，由建設部門統一組織實施似乎更為妥當。

（三）安全生產法律適用的困境

行政處罰涉及公民的基本權利，行政機關實施處罰將給違法行政相對人帶來權益貶損及義務增加的不利法律后果，因此必須秉持處罰法定的原則。非有合法依據，行政機關不得實施行政處罰。根據2021年新修訂的《行政處罰法》的規定^[6]，法無規定不處罰，給予行政處罰的違法行為應當由法律法規作出規定，并事先向行政相對人公布。

1、在安全生產行政處罰時應區分“認定事故責任的法律適用”與“作出行政處罰的法律適用”

（2020）寧04行終24號固原市原州區應急管理局與陜西建安工程監理有限公司行政處罰二審行政判決作出如下認定：“本案中原固原市原州區安全生產監督管理局于2017年12月4日作出的（原）安監罰【2017】04號《行政處罰決定書（單位）》，陜西建安工程監理有限公司違反的是《建設工程安全生產管理條例》第十四條第三款的規定，對該公司的處罰依據是《安全生產法》第一百零九條第（一）項的規定，即違反甲法，引用乙法處罰，適用法律不當，應予撤銷。一審判決撤銷原固原市原州區安全生產監督管理局作出的《行政處罰決定書》并無不當。”本案中，原固原市原州區安全生產監督管理局在作出行政處罰決定時，“違則”適用《建設工程安全生產管理條例》，而“罰則”適用《安全生產法》，其屬于“違則”與“罰則”適用不同法律、行政法規規定的情形。而寧夏回族自治區固原市中級人民法院認為這種情況屬于適用法律不當，依法撤銷了原固原市原州區安全生產監督管理局作出的行政處罰決定。

然而，同樣的法律適用問題在（2019）湘10行終122號上訴人郴州市浩森林業工程監理有限公司與被上訴人郴州市應急管理局安全生產行政處罰一案二審行政判決書中也有所體現。湖南省郴州市中級人民法院在二審判決中認定：“《建設工程安全生產管理條例》第四條以及第十四條明確規定了工程監理單位必須保證建設工程安全生產，依法承擔工程安全責任。上訴人郴州市浩森林業工程監理有限公司未能認真履行職責完成安全交接，及時發現、制止和報告施工單位的人貨混裝、違法超載等存在重大安全隱患的行為，其在監理過程中的失職行為與該起事故存在因果關系，是事故發生的間接原因。被上訴人郴州市應急管理局依據《安全生產法》作出的行政處罰決定事實清楚，適用法律正確。”

結合前述案例，我們發現在行政執法實踐中，由于行政執法主體之間存在職責交叉和職責不清的情況，除難以確定行政執法主體外，在法律適用上同樣存在沖突。一種觀點認為，在發生生產安全事故后，應急管理部門在適用《安全生產法》進行行政處罰時，可以適用《安全生產法》以外的安全生產領域的其他法律、行政法規的規定。而另一種觀點則認為，“違反甲法，引用乙法處罰”違背了行政處罰中處罰法定的基本原則，屬于適用法律錯誤。

筆者認為，由于安全生產法律體系龐大且復雜，并且隨著社會的發展，新技術、新產業、新業態也帶來了新風險、新問題、新挑戰，對安全生產行政執法也提出了新要求與新目標。根據《建設工程安全生產管理條例》第四條、第十四條之規定，監理單位應當依照法律規定及合同約定全面履行其職責，保證建設工程安全生產，而在《安全生產法》中卻未對監理單位的安全生產職責作出專門性的規定。另外，《建設工程安全生產管理條例》是根據《建筑法》、《安全生產法》等制定，其目的是為了加強建設工程安全生產監督管理、保障人民群眾生命和財產安全。因此，《安全生產法》作為《建設工程安全生產管理條例》的上位法之一，發生生產安全事故后，在查處對生產安全事故負有責任的監理單位時，應急管理部門認定其違反《建設工程安全生產管理條例》中的“違則”而適用《安全生產法》中的“罰則”作出行政處罰決定，并無不當。

2、在安全生產行政處罰中應區分“對違法違規行為的處罰”與“因生產安全事故引起的處罰”

因安全生產工作的特殊性，安全生產領域的行政處罰不同于其他的行政處罰，針對違法行為是否造成生產安全事故可以將安全生產領域的行政處罰概括區分為“對違法違規行為的處罰”與“因生產安全事故引起的處罰”�！栋踩�生產法》（2021年修訂）第一百一十四條^[7]就是典型的“因生產安全事故引起的處罰”。本文一直圍繞生產安全事故發生后監理單位的法律后果進行論述，這一問題也可以直接轉化為應急管理部門能否適用《安全生產法》（2021年修訂）第一百一十四條對對事故發生負有責任的監理單位進行行政處罰的問題。

筆者認為，《建設工程安全生產管理條例》第五十二條規定：“建設工程生產安全事故的調查、對事故責任單位和責任人的處罰與處理，按照有關法律、法規的規定執行。”在建設工程生產過程中發生了生產安全事故的情況下，應當適用其他相關特別法的規定�！督ㄔO工程安全生產管理條例》中對監理及其主要責任人員的處罰規定^[8]，主要適用于未發生安全生產事故，在主管單位一般巡查過程中發現的違法違規情形進行處罰時適用。而本文論述的對監理單位進行行政處罰系因安全生產事故而引發的處罰，與前述情形不同。因此，在生產安全事故發生后，如認定監理單位對生產安全事故發生負有責任，則未對監理單位適用《建設工程安全生產管理條例》第五十七條關于監理及其主要責任人員的處罰條款并未違反法律規定。同時，在明確監理單位對事故發生負有責任時適用《建設工程安全生產管理條例》的規定，與作出行政處罰決定時適用《安全生產法》（2021年修訂）第一百一十四條之規定，在法律適用上并不矛盾。

生產安全事故往往會給人民群眾生命安全帶來重大損失，預防生產安全事故的發生是《安全生產法》的重要立法目的。對生產安全事故，不僅需要從源頭上加以防范，對發生事故負有責任的單位，也應當依法給予制裁，從而督促其更好地加強前期預防。^[9]如前文所述，目前實踐中，在對事故發生后監理單位的行政執法面臨了多重困境，筆者試從以下幾個方面探求對事故發生后監理單位行政執法的合理化出路。

（一）建立健全標準體系

安全生產領域是涉及面較廣、內容較為龐雜的領域，生產經營單位的各項生產經營活動都可能涉及安全生產的問題。雖然我國目前還沒有真正建立起對監理單位安全生產有效的監管體系，但是多年來，在安全生產領域已經形成了較為完備的標準體系。隨著社會的不斷發展，在原先的基礎上不斷革新標準體系，逐步細化出針對監理單位安全生產的標準體系，適應安全生產領域的新態勢，也是2021年《安全生產法》修訂后的新要求。

（二）行政執法聯動機制

行政主體理論來源于憲法和組織法意義上的分權原則，而非部門法規定的業務分工。分權不同于分工，分權原則是政治原則，經由憲法和組織法，將行政權在不同層級的行政機關之間進行分配。因為專業領域差異，職能部門之間確有分工，這種分工既可以基于行業管理的領域進行，如自然資源和環境保護、人力和社會保障等，也可以按照行政審批權、行政處罰權、行政強制權等進行劃分。根據《安全生產法》（2021年修訂）第十條之規定，在安全生產的法律體系中，應急管理部門負有安全生產綜合監管職責，其他部門在各自的職責范圍內，有權依照《安全生產法》（2021年修訂）和其他有關法律、行政法規的規定，對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理。在現有的行政執法模式下，難免出現行政職權有交叉和重疊的情形。筆者認為，在行政執法實踐中可以嘗試通過建立健全行政執法聯動機制，在安全生產行政執法問題上需要涉及的行政主管部門都能向前邁一步，以此來減少監管盲區。

（三）法律適用沖突解決

行政處罰，是行政機關為了維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益，對違反行政管理秩序的，依法應當給予相對人法律制裁。《安全生產法》是安全生產領域的綜合性、基礎性法律，規定的安全生產，不僅包括應急管理部門的綜合監管，也包括其他行政部門在各自行業領域的安全生產監督管理等。因此，建設部門有權依據《安全生產法》的規定對監理單位的安全生產違法行為實施行政處罰。然而，《安全生產法》（2021年修訂）第一百一十四條是對事故責任單位實施行政處罰的規定。筆者認為，在生產安全事故發生后，統一由應急管理部門依據《安全生產法》（2021年修訂）第一百一十四條之規定對事故責任單位實施行政處罰，更有利于加強對包括監理單位在內的其他建設工程生產經營單位安全生產的管理，規范和統一行政執法尺度。

安全生產是安全與生產的統一，其宗旨是安全促進生產，生產必須安全。生產必須安全，是因為安全是生產的前提條件，沒有安全就無法生產。只有加強基礎建設，加強依法監管，加強責任落實，全面推進安全生產各項工作，持續降低事故總量和傷亡人數，有效防范和遏制重特大事故，促進安全生產狀況持續穩定好轉，才能保障經濟社會全面、協調、可持續健康發展。本文結合安全生產領域典型案例，主要通過對安全生產行政執法中現實存在的問題進行分析，以期進一步明確在生產安全事故發生后，對監理單位進行行政處罰的行政執法主體、法律適用等問題。 

[1]《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》

[2]《建設部新聞發言人就<關于落實建設工程安全生產監理責任的若干意見>有關問題答記者問》

[3]《貫徹<行政處罰法>需重點把握的幾個問題》，作者：江必新，賀譯葶，《法律科學（西北政法大學學報）》

[4]《事故發生單位調查清單的建立》，作者：劉智寬，《企業改革與管理》

[5]《新修訂的行政處罰法背景下稅務領域“首違不罰”若干問題探究》作者：胡彥偉，《遼寧經濟》

[6]《<行政復議法>修改如何體現“行政一體原則”?》作者：耿寶建，殷勤，《河南財經政法大學學報》

[7]《試論新時期行業主管部門在安全生產監管中的權利限度與責任范圍--以對新<安全生產法>解讀為背景》，作者：陳佳媛，《法制博覽》

[8]《工程建設質量安全監督執法典型案例解析》，作者：程德旺，《第23屆華東6省1市土木建筑工程建造技術交流會》

[1] 建設部新聞發言人就《關于落實建設工程安全生產監理責任的若干意見》有關問題答記者問

[2] 《建設工程安全生產管理條例》第四條規定：“建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、工程監理單位及其他與建設工程安全生產有關的單位，必須遵守安全生產法律、法規的規定，保證建設工程安全生產，依法承擔建設工程安全生產責任。”第十四條第二款、第三款規定：“工程監理單位在實施監理過程中，發現存在安全事故隱患的，應當要求施工單位整改；情況嚴重的，應當要求施工單位暫時停止施工，并及時報告建設單位。施工單位拒不整改或者不停止施工的，工程監理單位應當及時向有關主管部門報告。工程監理單位和監理工程師應當按照法律、法規和工程建設強制性標準實施監理，并對建設工程安全生產承擔監理責任。”《浙江省建設工程監理管理條例》第十四條第二款規定：“監理單位根據委托監理合同的規定行使職權。監理單位及其法定代表人、監理工程師和其他監理人員按照國家和省的規定及合同的約定，對建設工程質量等事項負責。”

[3] 《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》，人民日報2016-12-19（版次：06版）

[4] 《安全生產法》（2021年修訂）第十條規定：“國務院應急管理部門依照本法，對全國安全生產工作實施綜合監督管理；縣級以上地方各級人民政府應急管理部門依照本法，對本行政區域內安全生產工作實施綜合監督管理。國務院交通運輸、住房和城鄉建設、水利、民航等有關部門依照本法和其他有關法律、行政法規的規定，在各自的職責范圍內對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理；縣級以上地方各級人民政府有關部門依照本法和其他有關法律、法規的規定，在各自的職責范圍內對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理。對新興行業、領域的安全生產監督管理職責不明確的，由縣級以上地方各級人民政府按照業務相近的原則確定監督管理部門。應急管理部門和對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理的部門，統稱負有安全生產監督管理職責的部門。負有安全生產監督管理職責的部門應當相互配合、齊抓共管、信息共享、資源共用，依法加強安全生產監督管理工作。”

[5] 《安全生產法》（2021年修訂）第一百一十五條規定：“本法規定的行政處罰，由應急管理部門和其他負有安全生產監督管理職責的部門按照職責分工決定；其中，根據本法第九十五條、第一百一十條、第一百一十四條的規定應當給予民航、鐵路、電力行業的生產經營單位及其主要負責人行政處罰的，也可以由主管的負有安全生產監督管理職責的部門進行處罰。予以關閉的行政處罰，由負有安全生產監督管理職責的部門報請縣級以上人民政府按照國務院規定的權限決定；給予拘留的行政處罰，由公安機關依照治安管理處罰的規定決定。”

[6] 《行政處罰法》第四條規定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規、規章規定，并由行政機關依照本法規定的程序實施。”第五條規定：“行政處罰遵循公正、公開的原則。設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。對違法行為給予行政處罰的規定必須公布；未經公布的，不得作為行政處罰的依據。”

[7] 《安全生產法》（2021年修訂）第一百一十四條規定：“發生生產安全事故，對負有責任的生產經營單位除要求其依法承擔相應的賠償等責任外，由應急管理部門依照下列規定處以罰款：（一）發生一般事故的，處三十萬元以上一百萬元以下的罰款；（二）發生較大事故的，處一百萬元以上二百萬元以下的罰款；（三）發生重大事故的，處二百萬元以上一千萬元以下的罰款；（四）發生特別重大事故的，處一千萬元以上二千萬元以下的罰款。發生生產安全事故，情節特別嚴重、影響特別惡劣的，應急管理部門可以按照前款罰款數額的二倍以上五倍以下對負有責任的生產經營單位處以罰款。”

[8] 《建設工程安全生產管理條例》第五十七條規定：“違反本條例的規定，工程監理單位有下列行為之一的，責令限期改正；逾期未改正的，責令停業整頓，并處10萬元以上30萬元以下的罰款；情節嚴重的，降低資質等級，直至吊銷資質證書；造成重大安全事故，構成犯罪的，對直接責任人員，依照刑法有關規定追究刑事責任；造成損失的，依法承擔賠償責任：（一）未對施工組織設計中的安全技術措施或者專項施工方案進行審查的；（二）發現安全事故隱患未及時要求施工單位整改或者暫時停止施工的；（三）施工單位拒不整改或者不停止施工，未及時向有關主管部門報告的；（四）未依照法律、法規和工程建設強制性標準實施監理的。”

[9] 《<行政復議法>修改如何體現“行政一體原則”？》，作者：耿寶建，殷勤；《河南財經政法大學學報》

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